A la hora de establecer el modelo territorial de un Estado se puede optar por varias opciones, advierto de antemano, todas ellas legítimas: centralismo, estado regional, federalismo y confederalismo. El centralismo puro solo existe en microestados, por lo que la mayoría de los Estados tienen algún tipo de descentralización, al menos administrativa, como el caso de Francia. Estado regional, una fórmula intermedia entre el centralismo y el federalismo, lo serían Italia o Polonia. En cuanto al confederalismo, que sería la unión de Estados soberanos, existe en la Federación de África Oriental y, como tal, podría ser entendida la Commowealth of Nations británica.1 Pero, ¿cuál sería el modelo territorial español?
La Constitución española reconoce y garantiza la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que la integran, aunque no se sabe cuántas son estas, o cuáles son nacionalidades y cuáles regiones. Establece primeramente una diferenciación, pues las nacionalidades y las regiones no son lo mismo, pero tampoco sabemos qué diferencia unas de las otras, aunque sí existen dos formas de acceder a la autonomía y por la llamada vía rápida accedieron Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco. En el Título VIII de la misma es donde se desarrolla la organización territorial del Estado. Aquí ya se deja claro que España se constituye como un Estado descentralizado, organizado en municipios, provincias y las Comunidades Autónomas que se formen, sin especificar número, ni nombrarlas. Esta nueva nomenclatura, Comunidades Autónomas, sustituye a las nacionalidades y regiones, homogeneizando así el nombre de todas las unidades territoriales superiores en las que se descentralizó el Estado español con la Carta Magna de 1978. Estás divisiones territoriales gozarán de autonomía, dice la Constitución española, estableciendo además un “derecho de autonomía”, dejando abierta la Constitución el conceder la autonomía a todas aquellas unidades territoriales que así lo deseasen, fueran cinco o veinticinco.
Siempre se ha entendido el modelo territorial español como un modelo regional, pero la práctica es otra muy distinta. Algunos lo consideran un modelo federal de facto o un modelo territorial federalizante, pero la Constitución española carece de muchos de los principios que debe de tener una regulación de un modelo federal, como veremos. Es cierto que históricamente, ya sea por los fueros, los antiguos Reinos peninsulares o el Estado integral establecido durante la Segunda República, tenemos una tradición de país descentralizado, pero si hay que denominar de alguna manera su modelo territorial es de asimétrico. Las Comunidades Autónomas (CC.AA) tienen diferentes competencias entre sí, algunas veces con duplicidades respecto al Estado. Es más, dos de ellas tienen la capacidad de recaudar sus propios impuestos, algo que no ocurre en ningún Estado federal. Y el modelo federal requiere ante todo de una cosa, igualdad. La distribución de competencias permaneció abierta y se ha ido realizando, en algunos casos, para asegurar el voto a favor de unos Presupuesto Generales del Estado por parte de los partidos nacionalistas, que siempre han confundido su partido con la CC.AA. en su conjunto, y otras cosas parecidas, quedando eternamente abierto. En definitiva, parafraseando a una vieja diputada nacional, Rosa Díez, el modelo territorial español va a tres velocidades: una regional, otra federal y otra, en País Vasco y Navarra, confederal.
Estados Unidos es uno de los paradigmas del modelo federal. De hecho, existen muchos estados alrededor del mundo con este modelo territorial, pero aquí nos queremos centrar en el ámbito europeo. Hemos explicado los diferentes modelos territoriales por los que los ciudadanos de un Estado se pueden decantar a la hora de decidir cuál es el más adecuado para su país, pero hemos dejado de lado al federalismo. Veamos pues en la práctica que diferencia una constitución de un Estado federal de la española:
La Constitución de Austria, en su artículo 2, establece que es un Estado federal, compuesto de los Estados autónomos de Burgerlland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzbug, Steiermark, Tirol, Vorarlberg y Wien, lo que suman 9 Estados federados. En varios artículos establece las competencias específicas que tiene el Estado federal y las que tienen los Estados federados que componen Austria (art. 10-15). Todos los Estados federados tienen las mismas competencias. Para cambiar la distribución competencial es necesaria, como es lógico, una reforma constitucional, que además debe de ser sometida a referéndum. Tiene un mecanismo relativamente sencillo de reforma, por lo que ha sido modificada en numerosas ocasiones. Ha habido una transferencia constante de competencias de los Länder austriacos hacia la federación, por lo que los Länder tienen pocas competencias.2
Suiza, por su parte, en el artículo 1 de su Carta Magna establece también los Estados federados que la forman, llamados en este caso cantones. Y, entre otras cosas, establece un principio importante (art. 49) y es que el Derecho Federal, es decir, el emanado del poder legislativo de la federación tiene primacía sobre el derecho cantonal que le sea contrario. Además, la federación debe de velar porque los cantones respeten el Derecho Federal. Establece que cada cantón tendrá su propia constitución y determina cuales son las competencias, de tal manera que los asuntos exteriores son competencia del Estado federal, pero la educación o la reglamentación de las relaciones entre la Iglesia y el Estado es competencia de los cantones. Y así, sucesivamente, por lo que igualmente, para cambiar esta distribución competencial se hace necesaria una reforma constitucional. De tal manera se asegura también lo que decíamos que es un principio fundamental del federalismo, la igualdad, teniendo todos los cantones las mismas competencias. Es decir, todos los cantones tienen competencia educativa. Obviamente, cada cantón tendrá una ley educativa diferente. Del mismo modo, cada cantón puede establecer su relación con las Iglesias, todos los cantones tienen esta competencia, así que podríamos encontrarnos en Suiza un Estado federal confesional y que el de al lado sea laico.
No nos podíamos olvidar de uno de los paradigmas del federalismo en Europa, Alemania, sobre todo teniendo en cuenta que nuestra Constitución está inspirada en la del país germano. En la Constitución alemana también vienen nombrados los Länder o Estados federados que la forman, en total 16. Establece las competencias, también, del mismo modo que las constituciones que hemos visto, que son titularidad del Estado federal; y aborda igualmente las competencias compartidas entre los Estados y la federación, pero de forma delimitada. En la república germana se reconocen las singularidades de algunos Estados, pero no se traduce este reconocimiento en diferencias competenciales, sino en terminología diversa, por ejemplo, tres de estos Estados federales son freistaat o Estado libre -Baviera, Sajonia y Turingia.-3 Este federalismo viene acompañado de instrumentos de cooperación y coordinación, políticos y funcionales, tales como las Conferencias de Presidentes de la República Federal y de los Länder y de estos entre sí, o las Conferencias Sectoriales,4 por eso se le denomina a este modelo federalismo cooperativo.5
Se podrían escribir cinco tratados sobre el federalismo y quedan muchas cosas de las que hablar, pero vamos a lo importante: la posible solución al modelo territorial español. Como hemos visto, es un modelo asimétrico, modelo que en el federalismo no existe, que nadie os lleve al engaño.6 Federalismo es sinónimo de igualdad entre las partes, pero como en este país hay mucho embaucador, por un lado, y por otro, pronunciar la palabra federalismo o Estado federal es igual que invocar a Belcebú, hay que poner a las cosas apellidos. Lo primero, como hemos dicho, sería la igualdad, para ello habría que establecer qué competencias ejercerá en exclusiva el Estado federal y qué competencias serían en exclusiva de los Estados federales o Comunidades Autónomas. Y es importante que esta distribución de competencias se realice de manera racional y no con prejuicios ideológicos, es decir, que la distribución competencial se haga de acuerdo con criterios de eficacia y efectividad. Y, además, que queden evidenciadas en la Constitución estas competencias. En este contexto es donde podemos debatir sobre asuntos claves como si la educación, como instrumento de cohesión de una nación, debe de ser competencia del Estado federal o de los Estados federados, como lo es en Suiza o en España actualmente, y como con la competencia de educación con otras, sin prejuicio de que las CC.AA mantengan la gestión. Esto no es una recentralización, como algunos plantean, es en esencia construir un Estado federal. Para cambiar la distribución de competencias será necesaria una reforma constitucional. Y segundo, habría que establecer cuáles son dichas Comunidades Autónomas o Estados federados en la Constitución. Habría más cosas que hacer, pero estás serían las principales cuestiones.
Hay diversos partidos políticos que defienden el federalismo como modelo territorial del Estado. El PSOE es uno de ellos. En la resolución política de su 39º Congreso relatan algunas de las cuestiones esenciales que hemos descrito aquí. Proponen que en la Constitución figuren las CC.AA y las ciudades autónomas que forman España, por su nombre. Hablan de la necesidad de que el Senado se convierta en una verdadera cámara de representación territorial, que en un Estado descentralizado parece esencial, aunque, sin ir más lejos, la Segunda República española era unicameral e inició un modelo descentralizado, aprobándose algunos Estatutos de Autonomía. Exponen la necesidad de que se clarifique y mejore la distribución de competencias, de manera racional, evitando conflictividades y duplicidades, recogiendo estás en la Constitución. Parece que apoyan un sistema federal, pese a las muchas vueltas que al respecto ha dado el PSOE, proponiendo la idea de “Nación de naciones” y otras teorías, pero en realidad en este Congreso el PSOE deja explicitado que defiende un sistema asimétrico, considerando “pieza esencial” de su propuesta la foralidad, los derechos históricos y este tipo de cosas que son, de hecho, incompatibles con el federalismo e inviable extender la hacienda propia a todas las CC.AA, por lo que en su modelo, existirían asimetrías.
Otro de los partidos políticos, recientemente disuelto, que proponía un modelo federal era Unión, Progreso y Democracia (UPYD). En la resolución política de su III Congreso, UPYD defendía un Estado federal cooperativo y simétrico, con la asunción de competencias por parte del Estado federal, la supresión de las diputaciones provinciales y forales –cuyas competencias comenzarían a ejercer las Entidades locales-, la fusión de municipios, la eliminación de los privilegios forales vascos y navarros y un sistema de financiación justo e igualitario. En el Título VIII de la Constitución deberían de constar, según UPYD, las competencias de la Administración General del Estado, las CC.AA y las Entidades locales, para evitar duplicidades y cerrar el reparto competencial. Proponían que las siguientes competencias fueran exclusivas del Estado federal: representación internacional, defensa, justicia, educación, sanidad, medio ambiente, protección civil y recursos naturales. Planteaban cambiar los términos “nacionalidades y regiones” por “comunidades y ciudades autónomas”, nombrando cada una de las mismas en la Constitución. Defendían suprimir el Senado actual, porque no se ha logrado que sea una cámara de representación territorial, pero mientras tanto consideraban que debía de acercarse de forma efectiva su funcionamiento al mandato constitucional. Posteriormente, volvería a su funcionamiento de representación territorial pues, como decíamos, la bicameralidad en un Estado federal parece algo consustancial.7 Esto sí se parece más a lo que ocurre en otras Constituciones federales europeas.
Esta opción surge de la reflexión profunda sobre las sobre las maneras más eficientes y eficaces de prestar servicios públicos a la ciudadanía, es una opción de carácter profundamente federal, porque como decíamos, adjetivos como el de simétrico se añaden para no asustar al personal, pero el federalismo es igualdad. Existen, por supuesto, otras propuestas de cambio del modelo territorial español. En el año 2003, el entonces Lendakari presentó el llamado Plan Ibarretxe, que proponía que Euskadi fuera un Estado libre asociado, algo que fue rechazado en el Congreso de los Diputados. Del mismo modo, en 2015, Iniciativa per Catalunya Verds (ICV), propuso que Cataluña fuera una suerte de Estado libre asociado con España, en un entorno de asimetría competencial o de cuasi confederalismo, puesto que se trataría de un Estado soberano. Al otro lado, nos encontramos a VOX, que propone suprimir las Comunidades Autónomas, defendiendo un Estado centralizado. Veo profundamente complicado que España sea un Estado centralizado, pero una España federal –simétrica y cooperativa- en una Europa federal considero, en mi humilde opinión, que es el camino que deberíamos de seguir. Para ello, efectivamente, tendríamos que pasar por una reforma constitucional que: explicitará cuales son los Estados federales; las competencias exclusivas del Estado federal y de las demás entidades descentralizadas; suprimiera los privilegios forales; estableciera una financiación y unas instituciones de cooperación entre el Estado federal y los estados federales; y reconvertiera el Senado en una verdadera cámara de representación territorial. Esta es una solución para dejar de darle vueltas al modelo territorial español, un modelo en el que muchos tendría que cambiar la forma de hacer política que han tenido durante estás décadas de democracia. Obviamente, este planteamiento encuentra y encontraría resistencias, por un lado del centralismo (VOX, izquierda jacobina) y, por otro lado y de manera más destacada, por los grupos nacionalistas periféricos, pero esta cuestión no puede ser impedimento para plantear el modelo federal simétrico y cooperativo como una realidad posible –necesaria, diría yo- en nuestro país.
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(1) Federación de África Oriental está formada por seis naciones: Burundi, Kenia, Ruanda, Tanzania, Uganda y Sudán del Sur. La Commonwealth está formada por 54 países, entre los que se encuentran aquellos en los que la reina de Inglaterra es Jefa del Estado, como es el caso de Australia, Nueva Zelanda o Canadá, que son monarquías constitucionales.
(2) ELÍAS MÉNDEZ, Cristina: “El modelo constitucional austriaco desde la perspectiva de su interacción con el derecho de la Unión Europea”, http://www.ugr.es/~redce/REDCE14/articulos/03CristinaElias.htm#siete, [Consultado: 17/06/2020].
(3) PLANAGUMÀ, Marcel: “El federalismo alemán, ¿un modelo de equilibrio territorial?”, https://www.unitedexplanations.org/2013/12/09/el-senado-aleman-organo-legislativo-mas-influyente-europa/ [Consultado: 18/06/2020].
(4) ARROYO GIL, Antonio: “Enseñanzas del federalismo alemán”, El País, 4 de diciembre de 2012.
(5) En Canadá, Quebéc tiene competencias en cuestiones de inmigración que otras provincias no tienen, por su relación privilegiada con países francófonos. Pero la tendencia del federalismo es la simetría. Ibídem.
(6) A parte del cooperativo existiría otro modelo, el federalismo dual, donde hay una diferencia clara entre los poderes de cada nivel, mientras que los sistemas cooperativos algunas las competencias están repartidas. Casi todos los Estados federales son cooperativos. SIMÓN, Pablo: “Cinco dilemas para federalistas sinceros”, Politikon, https://politikon.es/2014/07/24/cinco-dilemas-para-federalistas-sinceros/ [Consultado: 18/06/2020].
(7) No podemos obviar que hay algunos países federales que son unicamerales, aunque son rara avis, como por ejemplo Venezuela o los Estados Federados de Micronesia.
P E R I F E R I A S 